di Giuseppe Paccione – docente diritto internazionale
È diventata alta l’attenzione da parte della comunità internazionale attorno alla crisi dello Stretto di Hormuz, con la posizione delle autorità iraniane di rendere chiuso legittimamente tale stretto, in cui l’aspetto sul piano giuridico con maggiore rilevanza, invece, ha ricevuto relativamente poca attenzione, nel senso che è stato non tenuto presente la dichiarata intenzione di Teheran di rivedere costantemente l’ordinamento giuridico che lo regolamenta. Lo stretto hormuzano, per le autorità iraniane, verrà riaperto solo quando dei proventi del transito copriranno le perdite di guerra, al fine di risarcire tutti i danni causati dal conflitto voluto da Israele e dagli Stati Uniti. Il Comitato per la sicurezza nazionale e la politica estera iraniana aveva già adottato una bozza di legge, denominato piano di gestione dello Stretto di Hormuz (Strait of Hormuz Management Plan), che codifica quanto la Marina della Guardie Rivoluzionarie sta attuando dalla metà di marzo 2026: addebitare alle navi una somma di circa due milioni di dollari per ogni transito attraverso il corridoio settentrionale, riscuotendo i pedaggi in criptovalute e in yuan e inibire l’accesso a qualsiasi imbarcazione collegata con Israele e gli Stati Uniti. I governi iraniano e omanita stanno elaborando congiuntamente e nello stesso tempo un protocollo di monitoraggio bilaterale che conferirebbe a entrambi gli Stati dell’Iran e dell’Oman il controllo amministrativo, che percorre la strada a senso unico, su ogni nave in entrata e in uscita dal Golfo Persico. Ciò, più che essere un normale esercizio di autorità regolamentare da parte dello Stato rivierasco, può essere ritenuto un tentativo di trasformare un’arteria internazionale naturale in un varco gestito e redditizio, amministrato dagli Stati confinanti, in base alle loro regole politiche.
La posizione teorica giuridica implicita di Teheran appare basarsi su una somiglianza con i canali di Panama e di Suez, in cui è previsto il pagamento di una tassa sulle navi che li attraversano, analogia pianamente privo di un fondamento su cui tale punto giuridico iraniano possa reggere. I canali marittimi artificiali, che sono considerati acque interne dello Stato di pertinenza e quindi rientranti nella categorie delle vie d’acque internazionali, sono percorsi navigabili amministrati, costruiti, ingegnerizzati e mantenuti attraverso un territorio sovrano e pertanto il loro funzionamento viene disciplinato da specifici regimi di trattati che vengono studiati appositamente per queste tratte navigabili, per cui per tali canali non sussiste una norma internazionale che possa garantire la libertà di navigazione.
L’arteria hormuzana è totalmente differente per sua natura, vale a dire che è una formazione geografica naturale, creata senza l’intervento diretto di investimento da parte degli iraniani. Il diritto di navigazione in questione costituisce un sistema di passaggio derivante dalla congettura internazionale dello stretto e dalla sua funzione di collegamento da una parte dell’alto mare o della zona economica esclusiva e un’altra zona di mare. I giudici della Corte internazionale di giustizia, ad exemplum, hanno riconosciuto una versione precedente di tale principio nel ben noto caso dello Stretto di Corfù, che costituisce un passo essenziale per l’elaborazione dei criteri volti a delineare il regime giuridico degli stretti utilizzati per la navigazione internazionale, statuendo che, in tempo di pace, gli Stati hanno il diritto di far transitare le loro navi da guerra attraverso gli stretti che servono, ai fini della navigazione internazionale, a mettere in comunicazione due parti di alto mare, senza la preventiva autorizzazione dello Stato costiero, a condizione che il passaggio sia innocente. Il regime di transito, dunque, viene disciplinato dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare (o Convenzione di Montego Bay), nella sezione II relativa al passaggio in transito. Un meccanismo tariffario, fondato sulla discrezionalità dello Stato confinante di valutare, di determinare una tassa e di negare selettivamente il passaggio muterebbe un diritto sull’attraversamento di un lembo territoriale mobile in un’acquistata licenza.
Nessuna tassa può essere imposta alle navi straniere per il solo motivo del loro passaggio attraverso il mare territoriale, ma possono essere imposte ad una nave battente bandiera di uno Stato terzo che passi attraverso il mare territoriale, a solo titolo di pagamento per specifici servizi resi alla nave stessa e che tali pedaggi vengono imposti senza discriminazione (art.26); La tassa imposta dall’Iran non è collegata ad alcun servizio, tanto meno applicata senza discriminazione, anzi si tratta proprio di un pedaggio selettivo imposto a fini meramente coercitivi. L’applicazione della disposizione contenuta nella Convenzione di Montego Bay è presente nella parte II che regolamenta il passaggio innocente nell’ambito del mare territoriale e non nella parte III che tratta del regime del passaggio di transito, per cui la sua applicazione agli stretti di passaggio in transito viene considerata un’inferenza anziché un testo esplicito del trattato. Il passaggio di transito, rispetto a quello innocente, viene concepito per far in modo che sia assicurata una libertà di navigazione più solida e il divieto di sospensione risulterebbe sostanzialmente svuotato di significato se gli Stati confinanti possano ottenere l’identico esito mercé l’imposizione di pedaggi economicamente coercitivi. Questo punto viene, tout court, evidenziato nell’articolo 44 della Convenzione di Montego Bay, quando perimetra che «gli Stati rivieraschi non debbono ostacolare il passaggio in transito e debbono segnalare con pubblicità adeguata qualsiasi causa di pericolo alla navigazione o al sorvolo nell’area dello stretto, che sia ad essi nota. Il passaggio in transito non può essere sospeso».
Quanto già detto sta ad indicare che il regime tariffario iraniano non pare poter avere uno scudo difensivo e giustificativo in base alla ratio a cui Teheran fa appello, in quanto ha qualificato i suoi corrispettivi come pagamento per i servizi quali la scorta navale, lo sgombero dei corridoi e i controlli amministrativi. L’eccezione per i particolari servizi resi alla nave, tuttavia, va interpretata più naturalmente come riferita ai servizi operativi, che siano effettivamente identificabili, forniti ad una nave, piuttosto che alla protezione obbligatoria da un rischio creato dallo Stato stesso che impone il pagamento di una tassa, cioè a dire che uno Stato che genera il pericolo per la navigazione e poi monetizza con il pedaggio il passaggio sicuro mediante il suo comportamento illecito, trasforma il controllo dell’ingresso in un meccanismo che frutta solo entrate. Tanto è vero che la logica indica, in base all’articolo 300 della Convenzione di Montego Bay, che «gli Stati contraenti devono adempiere in buona fede agli obblighi assunti ai termini della presente Convenzione ed esercitare i diritti, le competenze e le libertà riconosciuti dalla presente Convenzione in un modo tale che non costituisca un abuso di diritto».
Il protocollo bilaterale di monitoraggio iraniano-omanita, attualmente in fase di negoziazione, costituisce l’elemento strutturalmente significativo della proposta delle autorità di Teheran. Sebbene le acque territoriali dell’Iran e dell’Oman si estendono per tutta la larghezza dell’arteria hormuzana, non esiste un corridoio in alto mare che consenta alle navi di aggirare i due Stati confinanti, per cui un trattato bilaterale, che conceda ai due Paesi il controllo amministrativo congiunto su tutti gli accessi e le uscite dal Golfo Persico funzionerebbe, in poche parole, come un regime di autorizzazione al transito. Entrambi gli Stati che si costeggiano possono coordinare misure di sicurezza, schemi di navigazione e persino la gestione del traffico marittimo conformemente all’ordinamento giuridico internazionale marittimo. Quello che, tuttavia, non possono fare de jure è adoperare lo strumento del coordinamento bilaterale per depennare, sospendere o trasformare i diritti di transito di navi, battenti bandiera di Stati terzi, in una sorta di imprimatur o approvazione discrezionale.
Il diritto di poter transitare attraverso uno stretto internazionale è considerato un meccanismo giuridico che opera nei riguardi dell’intera famiglia umana, piuttosto che una concessione bilaterale scambiata fra due Stati costieri, nel senso che il diritto di passaggio in transito vige e come tale non può essere sospeso da entrambi gli Stati costieri iraniano e omanita. Rifacendosi alla chiara implicazione della sentenza sul Canale di Corfù, la Corte internazionale di Giustizia, anziché negare la sovranità dell’Albania sul mare territoriale, ha determinato che la sovranità su uno stretto internazionale non include il potere di subordinare il passaggio ad un’autorizzazione preventiva. Un protocollo che potrebbe essere stipulato fra i governi di Mascate e Teheran, che imponga alle navi di ottenere l’approvazione di entrambi i governi prima di fare ingresso nel Golfo Persico, ridelineerebbe pertanto le basi giuridiche del diritto stesso di passaggio in transito. Di certo, la posizione dell’Oman in questo contesto è giuridicamente complessa, in quanto parte della Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare e pertanto vincolato dall’articolo 44 che lapidariamente sottolinea il divieto di sospendere il transito, nel senso che «gli Stati rivieraschi non debbono ostacolare il passaggio in transito e debbono segnalare con pubblicità adeguata qualsiasi causa di pericolo alla navigazione o al sorvolo nell’area dello stretto, che sia ad essi nota. Il passaggio in transito non può essere sospeso», per cui la partecipazione ad una struttura di gestione congiunta che, di fatto, sospenda o condizioni il transito per ragioni prettamente politiche sarebbe arduamente conciliabile con tale vincolo.
Un utile parallelo storico viene costituito dai dazi danesi per il transito nello stretto di Øresund, riscossi dalle navi che lo attraversavano sino al Trattato del 14 marzo 1857 che aprì tale arteria, dopo la protesta statunitense contro il mantenimento di tale sistema, sopprimendo il pedaggio preteso da tempo immemorabile dalla Danimarca. Quest’accordo ha una grande importanza a livello giuridico per la mera ragione che diede inizio ad una soluzione cogente, dove i danesi, per secoli, avevano imposto un pedaggio per il passaggio attraverso quello che oggi verrebbe considerato uno stretto internazionale e i dazi vennero finalmente aboliti. Dopo quest’epoca, si ammette che lo Stato costiero ha l’obbligo giuridico di lasciare passare le navi battenti bandiera di Paesi terzi e che il suo interesse esclusivo deve cedere dinanzi all’interesse comune dell’intera società internazionale. Nessuna di queste condizioni può essere applica nell’attuale scenario internazionale alla strozzatura hormuzana, nel senso che la tassa proposta da Teheran è posteriore alla cornice giuridica che contradice tanto da aver incontrato una contestazione immediata, anziché una totale indifferenza e non si fonda su alcun trattato o alcuna particolare prassi consolidata attorno all’arteria hormuzana. I pedaggi per lo Stretto di Hormuz evidenziano che in illo tempore esistevano, non stabiliscono che uno Stato possa ora inventarne uno in violazione del diritto internazionale marittimo contemporaneo.
L’Iran ha dichiarato che, essendo in stato di guerra, le condizioni belliche non possono essere disciplinate dalle norme che scattano solo in tempo di pace; se quest’interpretazione venisse accolta, le conseguenze si estenderebbero ben oltre l’arteria hormuzana, in cui qualsiasi Stato confinante, impegnato in un conflitto militare, potrebbe decidere di sospendere o riconfigurare il meccanismo giuridico di uno stretto internazionale con un decreto unilaterale. I vari stretti, come quello di Gibilterra, di Malacca, di Bāb al-Mandab, di Messina et alias, sono vie d’acqua internazionali che costituiscono gli anelli di congiunzione tra due o più ampi spazi marini, ossia corsi d’acqua di importanza strategica, regolati dallo stesso quadro di riferimento per gli stretti. Un precedente che permetta a uno Stato rivierasco belligerante di imporre i pedaggi, le condizioni di ingresso discriminatorio o accordi bilaterali di sdoganamento durante un conflitto armato altererebbe l’intera struttura giuridica su cui si poggiano il commercio marittimo, la mobilità navale e la dipendenza da Stati terzi.
Questa realtà si scontrerebbe con l’intero apparato complesso dello jus cogens o diritto internazionale consuetudinario. La posizione ufficiale delle autorità iraniane sta nella logica che, quando hanno stipulato la Convenzione di Montego Bay relativo alla disciplina delle regole del mare, hanno ritenuto il sistema di passaggio in transito come una norma particolare o specifica del Trattato anziché come una disposizione tassativa cesellata all’interno del diritto cogente, tanto da mantenere un approccio perimetrato mediante la legislazione e le successive prassi. Questo pertanto fornisce a Teheran un argomento di obiezione persistente, che si oppone ad una norma consuetudinaria, contro lo status cogente del passaggio in transito, sebbene la validità di tale argomento resti controversa e dipenda da questioni ancora irrisolte attorno alla cristallizzazione e all’obiezione durante il periodo di costituzione della norma. In altre parole, lo Stato obiettore persistente, come in questo caso l’Iran, è quello che contesta in modo martellante la doverosità giuridica di un comportamento tenuto da altri Stati nei rapporti internazionali e, di conseguenza, non si ritiene vincolato al rispetto dell’eventuale consuetudine che da quel comportamento si sia venuta a formare. Lo Stato, tout court, essendosi opposto in modo persistente all’applicabilità nei suoi riguardi della norma sin dalla fase di formazione, pretende poi di non esserne astretto. L’esenzione da un obbligo specifico non equivale all’autorità di edificare un nuovo meccanismo giuridico per gli Stati terzi, nel senso che uno Stato non acquisisce il diritto di imporre pedaggi di transito discriminatori, di convertire il passaggio in un servizio soggetto a licenza o di amministrare congiuntamente un punto nevralgico e strategico internazionale meramente per la ragione che contesta una delle fonti dell’obbligo a cui deve attenersi.
Merita una breve attenzione l’annuncio che la Casa Bianca ha fatto sul blocco navale, in primis per la logica che il chiarimento del centro di comando statunitense, in base al quale il blocco prende di mira i porti iraniani e non l’arteria hormuzana, ha una rilevanza giuridica. Un blocco bellico dei porti di un avversario è un metodo riconosciuto dal diritto bellico navale, a condizione che soddisfi i requisiti di dichiarazione, efficacia, imparzialità e accesso neutrale (Regole 93-104); essendo diretto contro i porti iraniani e non contro una via navigabile internazionale neutrale, ha fondamento a livello strutturale abbastanza saldo rispetto alla chiusura imposta dalle autorità iraniane. L’elemento più problematico è l’istruzione separata dell’inquilino dello Studio Ovale di intercettare in acque internazionali qualsiasi nave che abbia pagato la tassa di transito alle autorità iraniane: le navi mercantili neutrali godono della protezione, secondo la quale il mero fatto di aver pagato una tariffa non invalida la protezione (Regola 67).
Il nuovo regime giuridico proposto da Teheran costituisce un tentativo di mutare il controllo coercitivo su uno stretto in un diritto a tempo indeterminato. La debolezza giuridica della proposta è di natura strutturale, vale a dire che la distinzione fra stretti naturali e canali artificiali mina l’analogia tariffaria sin dall’inizio. L’accordo bilaterale iraniano-omanita non può legittimamente convertire i diritti di passaggio di uno Stato terzo in un sistema basato sullo strumento autorizzativo e la struttura del pedaggio è da intendersi come un tentativo di normalizzare il controllo pecuniario sull’accesso. Il progetto del governo di Teheran è un tentativo di revisione della natura giuridica dell’arteria hormuzana e la sua sopravvivenza, senza un formale ricorso giuridico, costituirebbe il precedente più dannoso per l’intera architettura dell’ordinamento giuridico internazionale marittimo dall’estensione del mare territoriale a dodici miglia nautiche.